本文来源：时代财经 作者：余思毅 张严敏

今年，地方财政承压成为关注的焦点。

近日，《南方周末》统计了2021年全国300余个地级市的罚没收入。其中，有111个地级市公布了罚没收入数据。在公布数据的111个地级市中，2021年有80个城市罚没收入呈上升态势，占比超过72%。

时代财经发现，在梳理的全国地级市一般城市罚没收入2021年较2020年的增值排行榜中，前14个地级市中，江苏省占6席，分别为居于榜首的盐城、排第三的常州，以及南通、镇江、苏州、泰州。

图片来源 南方周末

时代财经查询江苏各地市2021年预算执行情况，发现盐城2021年罚没收入为37.27亿元，较2020年增长44.12%；常州2021年罚没收入为16.25亿元，较2020年增长109.68%。

其中，常州在2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告中给出解释， “罚没收入增幅较大的主要原因是大案要案罚没收入增加。”

7月22日，时代财经致电盐城财政局相关办公室，咨询罚没收入增加较多的原因，是否为交通罚款？相关工作人员表示，“交通罚款占比现在已经很少，主要是破获了重大的经济案件，例如诈骗，所以公安罚没收入较多。”

无独有偶，时代财经致电常州财政局也得到相似的回应，相关工作人员人称，“（常州2021年）罚没收入增幅较大的主要原因是大案要案罚没收入增加” ，随后对方回答涉及内部数据披露，由于“要案是涉密的”，不便进一步提供信息。

看懂经济研究院高级研究员、独立投资人程宇7月25日对时代财经分析，如果把地方政府的财政情况看成资产负债表，首先负债是刚性的，是要还的。但从资产来说，来源是土地拍卖收入，即资产经营的收益，财税、转移支付则是正常的营业收益。

“如果这几项都在下降，地方政府来的支出几乎是刚性的情况下，那就得想办法在可控范围之内增加收益，要么就是多收税，要么是增加罚没收入了。”程宇补充道。

盐城罚没收入增值最高

说起罚没收入，相信人们都不陌生。2021年12月17日，国办督查室在国务院“互联网+督查”平台公开通报了河北省霸州市出现大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派等问题。

据悉，罚没收入是指执法、司法机关依照法律、法规、规章的规定，对违法违章者实施经济罚款的款项、没收的赃款和赃物变价款。

据2022年2月盐城市九届人大一次会议的文件《盐城市2021年预算执行情况和2022年预算（草案）》，盐城2021年执行的罚没收入为37.27亿元，2021年预算为36.28亿元，2020年决算数为25.86亿元，这意味着2021年罚没收入较2020年增长44.12%。

据盐城当地媒体2021年6月报道，2021年盐城公安开展“清雷护航”专项攻势，对各类经济犯罪发起凌厉攻势，有效摧毁多个跨区域犯罪团伙产业链条，为维护地方经济安全交出了一份有力度的成绩单。

无独有偶，打击犯罪的罚没收入也让青岛大幅“创收”。

在各大省会以及副省级城市的罚没收入排行榜中，2021年青岛以市罚没收入为43.77亿元，位于111个统计城市之首，与2020年相比，青岛市罚没收入增长了24.51亿，增幅为127%。有媒体报道，从青岛财政局获悉，罚没收入大增主要原因是2021年破获重大传销案等增加罚没收入22.45亿元。

据财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，各级执收、执罚部门和单位所取得的收费收入、罚没收入应在3日内上缴国库。任何单位和个人不得拖欠、截留、坐支、挪用、私分。

另据2016年财政部下发的《政府非税收入管理办法》，明确了包括罚没收入在内的政府非税收入的分成管理政策，规定政府非税收入分成比例，应当按照所有权、事权以及相应支出责任相适应的情况进行确定。涉及中央与地方分成的非税收入，其分成比例由国务院或者财政部规定。省级与市县之间的非税收入分成，由省级人民政府或省级财政部门制定。 因此，罚没收入可以算到广义的财税收入里。

除了盐城、常州，江苏镇江、苏州、泰州、南京的罚没收入（2021年较2020年）增值也超过5亿元，此外，宿迁的罚没收入增值为4.67亿元，增长率高达133.05%。

江苏各市罚没收入大增的背后

据悉，地方政府的收入来源主要是三大部分，一部分是正常税收，一部分是转移支付，还有一部分就是卖地收入。

程宇告诉时代财经，目前省以下的税制还没进行深化改革，转移支付有可能只到省一级，过去两年由于疫情缘故，经济增速减缓，省级收入在减少，地级市之间的的转移支付的能力也在减弱。

程宇进一步指出，过去财政对卖地收入的依赖程度很高，但从近年来的趋势看，土地财政收入持续下滑。

据智研咨询发布，2015-2021年江苏省全部用地土地成交面积在2018年达到最大值，此后呈现下降趋势。另据华经产业研究院数据显示，2021年江苏省土地出让共有6225宗，土地出让面积为24735.94万，同比降低7.2%。其中，住宅用地出让1838宗，面积为8252.76万，同比降低7.03%。

在程宇看来，土地财政以及省级财政转移支付能力受到限制的话，地方政府手里唯一能够自主的就是财税收入和罚没收入等。因此，罚没收入的增加与土地依赖程度以及土地收入下降有关。

兴业证券研报整理了江苏省各个城市2021年土地依赖排序，前7名的城市的排序大致与罚没收入增值排行顺序相当。据兴业证券研究团队统计，常州的土地依赖居江苏之首，为68.1%；第二是南通67%；第三是徐州65.8%；第四是扬州65.7%；第五是盐城63.9%；第六是泰州61.4%；第七是宿迁59.3%。

图片来源 兴业证券

复旦大学经济学院教授兰小欢曾接受时代财经专访时表示，土地真正的力量并不完全体现在“土地财政”上，而是以土地为抵押撬动的银行信贷与其他各路资金。在他看来，“土地财政”一旦嫁接了资本市场，加上杠杆，就形成了“土地金融”，像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速发展同时，也造就了地方政府越滚越多的债务。

据国信证券经济研究所，截至2021年12月21日，地方政府债总规模30.3 万亿，是国内债券市场第一大品种，余额占比23.3% 。截至2021 年底，江苏省地方政府债余额最多，占比6.3% ，其次是广东省（6.2% ）和山东省（5.7% ）。

另外，单独按照一般债和专项债排序，一般债余额前三分别为江苏省、湖南省和四川省，专项债余额前三位广东省、江苏省和山东省。可见江苏无论是地方政府债、一般债与专项债都居于全国前列。

程宇指出，考虑到地方政府过去十多年所积累的地方债，其债务风险、债务压力也是蛮大的。如此一来，留给各地级市能够保运转的资金有限，所以一些地方政府会想办法增收，因此罚没收入会大增。