来源：远川研究所

前言：

今年1月，延续13年的新能源汽车补贴正式取消，压力之下，新能源车企产品纷纷涨价。特斯拉则趁机高举价格屠刀，大幅降价，据闻3天收获3万个订单。

尽管特斯拉来势汹汹，但在延续13年的补贴政策促动下，中国成长为全球第一大新能源汽车大国，产销占全球比重超过50%。补贴政策的完全退出，意味着中国新能源汽车基本步入市场驱动的状态。

补贴政策本身，在十三年中也经历了起起伏伏，多次调整。事实上，中国的新能源汽车补贴政策史是由完全不同的两个阶段组成。

2016年11月，北大国发院，一场“世纪辩论”正在进行。辩论双方皆是北大声名在外的经济学家，也是一对“老冤家”。

林毅夫作为凯恩斯主义的改良者，主张“有效市场”和“有为政府”共同发挥作用；张维迎则继承了哈耶克与熊彼得的衣钵，认为自由主义市场经济和企业家，才是让产业向前的关键动力。

林毅夫（左）张维迎（右）

几乎完全相左的研究路径，让两人在过去数十年针尖对麦芒。只不过在中国，政府显然更偏好林毅夫支持的产业政策路线。无论是古老的纺织和钢铁，还是新兴的芯片与光伏，政府主导的产业政策作为有形的手始终大力挥舞，引导旧产业升级，新产业启动。

新能源汽车，是中国产业政策最新的一片试验田，目标是弯道超车，让中国拿下这颗“民用工业皇冠上的明珠”。

但在2016年，以补贴为核心的新能源汽车产业政策，却迎来了失灵时刻——在低门槛的补贴政策下，一批企业“用脚造车，用心骗补”，营造虚假繁荣。补贴政策步入第七个年头，投入千亿量级资金，中国新能源汽车产业仍是大而不强。

值此背景，张维迎大声疾呼，“鼓励套利的制度不可能促进创新”，痛陈产业政策积弊。由此，张、林二人辩论打响。

诚然，关系国计民生的政策不会由一场辩论决定。但以这场辩论为界，中国的新能源汽车补贴政策，被划分为了两个世代。

01

绕开大道，占领两厢

在中国，绝大多数政府推动的革新都是从试点开始的，新能源车的发展亦不例外。

2009年，新能源车“十城千辆”推广计划拉开大幕，13个城市开始以补贴整车销售的形式，推动公共交通的新能源化尤其是电动化，补贴对象主要是出租车与公交车。

电动公交与出租车是新能源补贴政策早期受益者

以今天的眼光来看，这纯属搞错了主要矛盾——在中国，出租车与公交车总量不过200万出头，占机动车保有量仅1%不到。

但这个选择有其客观原因，也有其时代背景。

从客观条件上来说，一方面是因为当时的动力电池过于昂贵，一度电的成本高达上万元，个人买单的可能性非常低，而政府可以通过集中采购的方式来补贴市场，带动市场成熟；另一方面，公交车的路线较为固定，更容易布局补能设施，不用一次性投入巨额资金。

虽然这两年全球人民都日渐接受了“新能源汽车看中国”这一事实，可在十三年前，国内新能源汽车其实与国外差距明显。没有燃油车那么大，但依然让决策部门如坐针毡。

2010年，时任工信部副部长苗圩出席一场论坛，讲到新能源车时，口中没有任何好消息，全是问题[1]。

面对现实差距，中国政府选择以真金白银激活新能源汽车产业，并敲定“绕开大道，占领两厢（亦称两头挤）”的策略[2]——即先发展技术要求不那么高，外国车企不强势的新能源商用车、微型车，带动技术成熟后，再进军主流新能源乘用车市场。在设想中，5年内新能源车将实现初步的市场自我驱动，届时补贴会开始退坡。

这一路线指引下，新能源汽车发展早期顺理成章地“重商用、轻乘用”。伴随而来的情况则证明，计划赶不上变化。

因为对应的补贴范围与力度有限，本该在新能源车产销中逐渐占主导的私人市场，迟迟未能激活，直到2013年，私人新能源汽车销量仍然很低， 只有寥寥数千水平。主管部门对此很着急——即使中国变成全球第一大新能源出租车大国和新能源大巴大国，但距离新能源汽车强国还有十万八千里。

其实，补贴政策的倾向，对市场的影响比想象中更加显著：只补贴车辆的政策造成资源向整车聚集，呈现出“重整车，轻上游零部件、下游使用端”的特点。

轻上游造成关键零部件尤其是电池的落后，反过来限制了新能源车的产品力：要么是续航不够，要么是性能不行，要么是安全性有问题；轻下游则造成充电桩的建设动力不足，新能源汽车私人车主充电难，充电桩运营方找不到足够的客户，双方陷入鸡生蛋，蛋生鸡的难题。

除此之外，作为补贴政策的延伸，地方政府补贴也以特有的方式，给新能源车推广添堵而非助力。防止肥水流了外人田，地方政府常常为本地车企推出定制化的地补条例，这带来的结果是：

很长一段时间中，上汽荣威e系列虎踞上海，北汽E系列龙蟠北京，比亚迪E系列镇守深圳的格局不曾改变。更多不知名车企则在地补保护下低质竞争。

作为主力的私人乘用车市场未能激活，新能源汽车市场放量缓慢，2013年，国内新能源汽车产销1.75万辆。而在美国，这一数据是9.6万辆。

“绕开大道，占领两厢”的策略，眼瞅要演变成“放弃大道，困守两厢”的局面。

02

加大剂量

2014年秋天，时任科技部部长万钢、工信部部长苗圩相继在北京会见了来访的马斯克。在友好的氛围中，硅谷钢铁侠承诺特斯拉将在中国加大投入，两位部长也亮明了中国政府优化营商环境、欢迎国际优秀产品的态度。

2014年11月，万钢会见马斯克

毫无疑问，这两场会面为4年后特斯拉上海工厂拔地而起，国内车企摸着特斯拉过河的局面奠定了重要基础。这是中国式改革屡试不爽的方法：学习所有可以学习的先进经验，团结一切可以团结的力量。

但站在2014年当口，一头是节能减排、产业升级的刻不容缓，一头是新能源汽车发展的不及预期，新能源车弯道超车的计划自身差一点就要迷失在弯道里，特斯拉的远水难救近火。此时最能立刻见效的，是形式更多元、覆盖更广的补贴，和更有力度的政策支持。

这一年，一系列为新能源车产销助力的政策调整随之而来。

2014年初，时任国务院副总理马凯表示，考虑到产业环境，将放缓补贴退坡脚步。

同年九月，对新能源汽车免征购置税的政策开启，更显优惠——购置税为汽车售价的10%，将其免除意味着每辆车的购置成本会至少节省上万元。

也是在这一年，国网开始向社会资本开放充电桩的建设、运营，并鼓励车主自建充电桩，意图发动群众力量解决充电难题。

与此同时，决策部门亦发现，在占电动汽车成本大头的关键零部件动力电池上，中国依然被日韩大厂甩开了身位。

2015年3月，《汽车动力蓄电池行业规范条件》应运而生。当年11月第一批符合条件的企业名录公布，三星SDI西安工厂，LG南京工厂均未入选。

此后四年，名单四度更新，无一家外资动力电池企业入选名录。对这一文件，行业称之“动力电池白名单”，原因在于，文件与补贴挂钩。在实际操作中，未使用白名单内企业电池的新能源汽车将无法获得补贴。

这份白名单为尚在襁褓的本土动力电池企业，营造出了一片温室，孵化出日后问鼎全球的中国电池力量。

而最直接的调整，是新能源补贴政策施行地区和对象的扩容。比如8米长的中巴车也纳入补贴，而一辆新能源中巴在国补+地补的双重补贴下，可以获得超过60万补贴，可以覆盖甚至超过车辆成本。

对动力不足的新能源汽车产业，这显然是一支立竿见影的肾上腺素。2014年，国内新能源汽车爆发式增长，分别产销7.85万辆、7.48万辆，比上年分别增加3.5倍和3.2倍。

然而，剂量凶猛的补贴漫灌而下之时，相应的对企业的监督机制却没有跟上。这使得新能源汽车补贴呈现出极其明显的“重奖励，轻处罚”特征。

这最终酝酿出一场席卷行业的风暴。

03

残暴欢愉

2015年，《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020）》来到第一阶段收官之年，按照规划，当年年底，国内新能源汽车要累计产销50万辆。这看上去是个不可能完成的任务——此前六年，国内新能源汽车累计产销不过10万辆左右。

但有明确KPI的产业向来不缺奇迹。2015年一年，国内新能源汽车产销达到34万辆，累计销量超过44万，距50万辆的目标仅一步之遥。

而奇迹之中的诡异之处在于，新能源汽车的产销在12月脉冲式地爆发达到近10万辆，1月更比六年强。连863“节能与新能源汽车”重大项目专家组组长欧阳明高也忍不住犯嘀咕，中国当月生产的客车赶上了世界其他区域的总和，实在不太正常[3]。

2016年，这层窗户纸被中央捅破，年初财政部牵头发文，彻查新能源骗补事件。8月，调查结果公布，五家新能源客车企业因违规套取新能源补贴被罚。其中玩得最野的吉姆西，几乎在2015年最后一个月完成了全年生产量，只为赶上还未退坡的补贴末班车。

吉姆西突击生产的新能源小客车

此后，骗补事件掀起了比想象中更大的风波——尽管整治对象被中央精准锁定在五家客车车企，但仍有其他车企的经销商，在留下控诉车企骗补的举报信后，在办公室内自缢身亡。

即使是在调查中安全落地的新能源乘用车，也因为特别的推广模式引发了争议：

车企竞相成立出行公司，将出产的新能源车卖至旗下出行平台，左手倒右手，便获取了补贴。而在多年以后，大批因品质低下、运营成本高企而被闲置的新能源车，贡献了一处又一处“共享汽车坟场”。

事件影响深远到，直到今天，部分群众在提及电动汽车时的第一印象，仍是“骗补”。

种种乱象，促使北大国发院在2016年11月发起了张维迎与林毅夫的辩论。

但无论是反对方还是支持方，都认同新能源汽车产业政策到了不得不改的时候。在张林两人的争论声中，新能源汽车补贴政策开启了力度空前的修正：

一方面，2017年后的补贴政策要求，营运用新能源车需满足两年行驶2万公里，相关部委委托北理工建设新能源汽车国家监测与管理平台，对车辆运行数据进行监控，由此堵死了大规模骗补的可能。

另一方面，补贴政策由普惠式转向扶优式，对新能源车续航里程、电池能量密度、电耗等提出一系列需求，以指标压力引导企业进行技术、产品升级，鼓励优胜劣汰，优质企业做大做强。

04

后补贴时代

在2017年的大修正之后，新能源汽车补贴政策将汽车产业“扶上马送最后一程”的使命愈发明显：一边择优，一边退坡，将产业的未来交还给逐渐成型的市场。

如今来看，修正后的补贴政策，在额外经历了因疫情影响的两年延长期（原本计划2020年结束即完全退出）后，的确助推中国新能源汽车产业实现了弯道超车的目标：

如今的中国新能源汽车产业领先全球，在去年1~9月，中国新能源乘用车的销量突破356万辆，在全球新能源汽车的占比约62%。去年前10个月，我国乘用车销量达到1634万辆，其中，国产品牌销量占比历史性突破50%，达到53.2%，其中新能源汽车是主要贡献者。

产业做大之余，也在做强——原本中国企业削破头也无法挤进的豪华车市场，在电动时代却出现了自主品牌将BBA斩于马下的境况。在30万以上车型取消补贴的2021、2022年，中国电动汽车品牌面对老牌豪华车企也越战越勇，长期霸占细分市场冠军。

然而，在这个过程中，即使是经过修正后的补贴，也仍然以不符合政策制定者初衷的形式，扰动着市场。

比如补贴的每年退坡，原本用意是防止补贴在短时间内从高额变为零，造成车企休克。

而在施行中，政策一方面要求补贴年降，另一方面对电池能量密度的要求又一年上一个大台阶，这引导企业纷纷启用能量密度更高但安全性更不稳定的电池，也迫使企业必须每年对技术与产品进行更新，但汽车行业这一更新周期通常在2-3年乃至更长。

政策的硬性要求与众多企业有限的技术力、开发资源之间的矛盾，导致的是更激进的产品选择，以及被压缩的产品开发验证周期——这意味着安全隐患。

在2019年初，云度新能源汽车董事、总经理刘心文就表达了他的担忧，“比能量的提高是一种技术的追求，无可厚非，但都往一个高续航去走，其实是挺危险的，因为两年就要退坡。[4]”

正是在这一年，补贴政策驱动下，高能量密度的NCM 811动力电池开始批量装车。但很快，热稳定性较差的811电池开始接二连三地出现起火事件，最终不得不放缓上车。

而补贴政策对纯电路线的钦点和倾斜，也在一定程度上压制了其他新能源路线——在国内，兼顾节能减排与用户里程焦虑的插混与增程式新能源车型，被认为是过渡时期的最优解，但在补贴额度差距下，其数量与增速始终与纯电车型有不小差距。

但在补贴逐渐退坡、走向退出的近几年，中国新能源汽车产业逐渐从“政策市”走向“市场市”。在这样的环境中，张维迎所述的企业家精神，又逐渐显现出作用——

补贴政策鼓励的方向之外，一些企业发掘最真实的市场需求，在不那么被补贴照顾的支流上，反而开出了奇葩：包括比亚迪坚持多年的混动（DM-i），理想屡屡被吐槽的增程，以及五菱压根不要补贴的电动小车。

与此同时，2022年，新能源汽车销量提前撞线预计2025年才能达到的目标，又远远超出决策部门对市场质变后的加速度预计。而在产业政策并未以大幅补贴加码的汽车智能化领域，中国军团也组建起了全球领先的产业链。

这又反映出，产业政策并非万能。

05

尾声

物理世界中有真空中的球形鸡，现实世界却没有完美的市场机制和产业政策。无论是补贴政策的制定，还是调整、修正、打补丁，或者是本身不采用产业政策，都大概率是一个不断寻找次优解的过程。

不管是一个产业还是一个国家，发展的常态都总是在不断得到次优解，在对次优解的学习中逼近最优（ 即便几乎从未到达）。

而今，当政府想要制定另一个重要的产业政策时，新能源汽车的补贴十三年，既是经验，亦是殷鉴。

参考资料：

[1] 苗圩在北大光华新年论坛的讲话，新浪财经

[2] 孙逢春：造电动汽车的中国“心”，中国科学报

[3] 欧阳明高：高额补贴致新能源商用车产量超常规增长，商用车新闻

[4] 补贴退坡在即 比能量密度仍会是关键指标吗？第一财经