【文/道格拉斯·伦敦 翻译/观察者网 郭涵】

2001年9月20日，当搜救人员在世贸中心的残垣断壁中搜索时，时任美国总统小布什在国会联席会议上，对全世界宣布：“世界各地区的每一个国家，现在必须做出决定。你们要么和我们站在一边，要么站在恐怖分子那一边。”

尽管小布什政府后来三番五次试图将“反恐战争”包装成争取穆斯林世界民心民意的斗争，可在接下来的20年里，美国处理反恐问题时，越来越将硬实力视作通行的手段。如今，使用武力早已成为华盛顿面对21世纪威胁时条件反射式的反应，以至于在讨论如何防备潜在的灾难性后果时，根本没有人提及软实力的政策工具。

近几个月以来，美国已重新调配资源与战略，保卫欧洲免受俄罗斯的侵犯，同时捍卫美国在亚洲的盟友与利益，以应对中国。然而，美国关注的领域，基本上仅限于硬实力层面。虽然俄罗斯与中国已通过软实力提升他们在全球的影响力，美国的决策者依然在低估这些工具的作用：发展性援助，公共外交，教育文化领域的交流，以及隐秘的信息传递。

原文标题：美国（外交）“重拳出击”付出高昂代价

今年10月12日，拜登政府发布的《国家安全战略》建议各国集体行动，应对跨越国界的“共同挑战”。该文件的关注重心，却压倒性地集中在军事力量的运用上。随着华盛顿从反恐转向关注大国竞争，如今非常有必要重新反思，美国在过去20年“反恐战争”中取得的经验教训。

与此同时，美国面临的恐怖主义威胁绝对没有消失。美国决策者需要新的外交政策工具，来同时应对恐怖主义与大国竞争的挑战。正如特朗普政府国家安全委员会前反恐事务主任、前总统特别助理克里斯朵夫·科斯塔今年2月在《国会山报》发表的文章提到，“反恐与大国竞争并非国家安全目标的二选一，美国可以同时做好两件事。”

虽然这两种威胁以相当不同的方式影响美国安全，但它们的持续出现却是基于类似的理由：美国的傲慢与单方面投射美国力量，对他国引起的不满。这要求美国在做出回应时，制定全面的战略。

疏远盟友

在我担任中央情报局（CIA）行动资深负责人时，我亲眼目睹了在与盟友打交道的过程中，美国偏好硬实力“重拳出击”的处事风格，对其国际朋友圈造成的伤害。中情局在巴基斯坦搜索“基地”组织成员下落时，我们经常不得不绕开伊斯兰堡的官员，尽管美国政府为了找他们帮忙，甚至发出过威胁。

2001年至2008年在任的巴基斯坦总统穆沙拉夫，曾在2006年一场哥伦比亚广播公司的采访中透露，时任美国副国务卿理查德·阿米蒂奇在“9·11”事件后警告巴基斯坦政府：如果他们不与美国合作，就要准备好“被炸回石器时代”。（虽然阿米蒂奇否认曾威胁对盟友用兵，他确实对媒体承认，自己告诉过巴基斯坦官员，围绕美国领导的打击“基地”组织行动，巴基斯坦政府“要么跟我们站在一起，要么就是我们的敌人”。但基于我在“反恐战争”期间与美巴官员同时打交道的亲身经历，我怀疑穆沙拉夫总统说的是实情。）

时任美国副国务卿阿米蒂奇（左）2004年与时任巴基斯坦总统穆沙拉夫会面 图自：美国国务院

2003年，美国主导入侵伊拉克的前夕，我是时任中情局局长乔治·特尼特与利比亚方面秘密沟通的特使。我奉命向时任利比亚领导人卡扎菲的情报机构负责人传达类似警告。双方选在欧洲某座中立城市一间不起眼的酒店房间里会面。我告诉卡扎菲的手下，美国准备入侵伊拉克。我说：“利比亚必须做出决定，是支持美国，还是在我们对伊拉克动手时做出反抗。”

卡扎菲本就担心自己成为华盛顿的下一个目标，他无视了萨达姆呼吁阿拉伯世界团结起来的号召，很快决定与美国在反恐问题上开展合作，并事实上终结了利比亚的核武及化学武器开发项目。

这个案例看似体现了“重拳出击”手段的效果，但中情局和其它情报机构伙伴之所以不依赖胁迫的手段，自有其道理：因为它不奏效。任何胜利往往都是暂时的，从长期来看，这种手段会侵蚀合作伙伴间的信任，并埋下持久怨恨的种子。

我在与外国同事对话的过程中发现，“911”事件后全世界对美国的同情，接下来的几年时间里稳定地消失。2001年，布什政府在“911”事件过去一周以后，对《授权使用军事力量法案》签字，该法律明确授权由美国军方搜捕“9·11”袭击元凶——这导致全世界沦为军事行动的斗兽场，也伤害了美国曾经最坚定盟友的信任，他们的善意不再。到2016年，我被指派为中情局在南亚、西南亚战区反恐行动的负责人，那些我希望与之合作的外国官员，对于他们长期被美国政府使唤，公开表达了不满。

使用军事力量的成瘾性

军事实力仅仅是一个国家实力的一部分，但相比外交号召力或文化影响力，它明显更直接、更容易量化。军事行动为决策者提供令人信服的画面感与实际物证——这些可靠的指标，能够用于佐证他们执政的成功。

然而，在使用软实力的一系列工具时，对其效果的评价指标并不总能得到清晰量化。一方面，在国际社会做“民意调查”不可能尽善尽美，再说，就算你获得其它国家的善意理解，这又如何能转化为那些国家、社会层面的具体行动？你要如何才能证明软实力的工具奏效了呢？

此外，美国有一支高度职业化、实力出众且管理得当的军队，大多数时候能打胜仗。但进入21世纪以来，虽然美国的硬实力赢下许多战斗，痛击许多敌人，却并不总能彻底清除美国的目标威胁。

回过头看，美国入侵阿富汗与伊拉克，造成了严重的次生甚至第三层灾难。美国军队在阿富汗重创“基地”组织，该恐怖组织随即去中心化、化整为零，衍生出多个成熟的国际分支组织。

美国入侵伊拉克制造的地区权力真空，是极端组织“伊斯兰国”势力做大的重要原因之一

极端组织“伊斯兰国”在伊拉克与叙利亚做大时，基本无人关注，直到他们建立起所谓的“哈里发国”统治区域，并开始在整个欧洲制造恐怖袭击。美国占领伊拉克产生的动荡，一定程度上导致了“阿拉伯之春”爆发，这是另一起改变历史进程的事件，看似也出乎华盛顿的意料。

代表国家实力的工具，如今正被技术、科学、气候、卫生、信息传递与情报所重新定义。按照混合战争理论，今天的战场空间，包括了从经贸杠杆、网络战、水军渗透，到横跨陆地、海洋、太空与信息场的多域冲突。

在乌克兰，美国将情报转化为国家实力的工具，暴露了俄罗斯总统普京的真实意图，并招揽国际社会的支持。然而对我这种有过第一手经历的人来说，美国的国家安全政策，通常被简化为对“挥舞大棒”的依赖，让“大棒”来解决一切问题。

通过呼吁国际社会支持乌克兰抵抗俄罗斯，这一努力相对来说是有效的，算是美国主导国际合作的一个正面案例，但这更多是例外，而非常态。在其它地方，美国依然倾向于过度依赖军事实力，要么先发制人，要么回应式地处理其国家安全关切。同样，在一些国家看来，华盛顿主要靠胁迫来换取他们支持美国。有时候，似乎美国唯一能够提供的“胡萝卜”，就是它承诺“不挥舞大棒”。

美国面临的国家安全挑战，归根结底是一个衰败的环境。比如贫穷与贫富差距，被对手与敌国所利用，制造针对美国的不满情绪。不管是海外，还是美国国内的极端主义者，都利用这种情绪煽动恐慌、招募支持者、撕裂社会。独裁国家的领导人与其他不检点的政客也差不多，通过营造受害者形象，煽动民族主义、种族主义，来召集支持者，为要求他们做出牺牲、承担风险提供正当性，并将他们眼中的敌人非人化，这样自然能更方便地行使暴力。

说服，而非胁迫

以上所说一切，不代表鼓吹乌托邦主义。一支可靠、占尽优势，还能在短时间内全球部署的军队，依然必须是美国外交政策的重要工具，军事实力也能为其它软实力工具提供信誉保证。然而，本文呼吁美国利用更广泛的政策工具，通过说服，而非消灭或胁迫的方式实现目标。华盛顿应该尽最大努力，组建尽可能稳固的同盟，更有效地利用科研成果，小额借贷，医疗保障、教育以及其它领域的类似激励手段，向对手和盟友开展说服并施加影响。

2004年发布的“9·11”事件调查委员会报告，虽然聚焦于解释恐袭如何发生，却也为当今的大国竞争时代提供了重要的教训。报告强调，有必要认识到，未来的战场不会仅限于军事层面，而是会扩展到“围绕观念与思想主张的斗争”。社交媒体，互联网，以及时刻翻新的新闻媒体矩阵，不仅令美国的对手用来推动其虚假叙事，还能跟踪乃至骚扰他们的敌人。

这份报告也反思了美国过去使用软实力的实践，建议：“正如冷战时期那样，今天美国需要更广泛、坚定地捍卫其价值观。”然而自报告发布以来，围绕这个目标，美国基本是失败了。俄罗斯与中国正向其国内外听众解释，大国竞争实际上是关乎不同文明、价值观与思想主张的斗争，每一个国家都在积极行动，寻求地区主导权。从这个层面来说，俄罗斯在乌克兰的战争，与中国的竞争威胁，可被视作冷战的一种全新迭代。

美国制裁下的古巴

拜登政府的《国家安全战略》承诺，“通过积极主张，推进每一个地区的和平与安全，促进繁荣”，还要“支持普世人权，美国要与其他国家追求自由与尊严的群体站在一起”。然而，美国针对古巴、伊朗等国施加制裁，对当地民众造成的伤害，远高于美国声称“帮助民众”的目标。

如果采用软实力工具将更直接，那便是帮助全世界的普通民众。这反而有助于美国削弱对手国家，并在当地民众中获得更多影响力。本月早些时候，拜登政府在美非峰会上承诺，未来3年向非洲投资550亿美元。这令人鼓舞，也体现出华盛顿越来越重视软实力工具在其国家安全战略中的价值。

但魔鬼总是藏在细节里。有些非洲国家领导人暗示，美国的承诺仅仅是对中国的迟缓回应，因为中国已经在非洲大陆扩张其经济影响力与投资，规模之大，令美国轻易无法赶上。

“9·11”委员会的报告向政策制定者提供了实际建议，比如有必要提出全面的反恐战略，包括“鼓励地区发展、社会开放的经济政策，为民众提供家庭生活水平提高、子女未来更有希望的机会”。换句话说，报告提倡一种混合了软实力与硬实力的政策组合。

培养善意

反恐战争带来的教训，已经超越大国竞争的领域。并非所有构成国家安全威胁的影响因素，都在美国决策者的掌控中。自然灾害与公共卫生威胁，依然会以意想不到的方式出现，并制造不稳定。

不管是军事实力还是外交胁迫，都不能提供一劳永逸的解决方案。对于许多国际性威胁，美国有实力寻求长期的、变革性的解决方案。但由于担忧局势紧迫，美国往往选择动武和外交施压。追求持久性解决方案，也并非毫无代价。比如，政治收买注定很难被国内舆论接受。在美国民众看来，花出去的金钱和资源本可以投资国内，尤其是美国面临两极分化的政治气候，这种方案尤其难以实施。

冷战早期，美国领导人提到“美国例外论”时，总能得到广泛的理解甚至尊重。但自从冷战结束以来，美国的“自我中心论”愈发膨胀到不可收拾。美国在冷战时期建立了卓有成效的软实力项目、机构，如今都严重缩水。

美国为了在盟国建立好感，通过教育合作倡议、文化交流，以及其它形式开展的公共外交，回报率极高，尤其是相比耗资千百亿美元的军事援助而言。更重要的是，通过软实力手段培养的善意，能够持续好几十年。但在全世界的许多地方，如今对美国的善意越来越稀缺，甚至完全被对美国的不满所压倒。这就是为什么恐怖主义活动与大国竞争的对手，总是能够轻易地形成和壮大。

（本文于12月20日刊登在美国“外交事务”网站）

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