先有美国负责南亚和中亚事务的第一副助理国务卿访问土库曼斯坦开场，又有助理国务卿率跨部门代表团访问吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和哈萨克斯坦四国作为重头，紧随其后美国阿富汗问题特别代表访乌为殿军——5月中下旬以来美国在中亚可谓动作频频。

这一切是纯属巧合，一时兴起？还是其来有自，别有深意存焉？这一系列举措确如美官方所说旨在“建设一个更加一体化、繁荣和安全的中亚”，还是剑锋另有所指？

一个都不能少

由负责南亚和中亚事务的助理国务卿唐纳德·卢率队，美国政府跨部门代表团近日对中亚四国的访问引人关注。5月23日至27日，美国政府跨部门代表团访问吉、乌、塔、哈四国。代表团成员来自美国五角大楼、国家安全委员会、国际开发金融公司和国际开发署，既有外交、军事、安全部门的要员，又有金融、投资领域的巨擘，可谓行当齐全，具体为国家安全委员会俄罗斯和中亚事务主任埃里克∙格林，国防部负责阿富汗、巴基斯坦和中亚事务的副助理部长丽贝卡·齐默尔曼，美国国际开发署亚洲局副助理署长安贾利·考尔和美国国际开发金融公司政策部副主任纳兹·哈提卜。

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美国国务院声明指出，代表团的使命是“加强美国与该地区的关系，推动共同努力建设一个更加一体化、繁荣和安全的中亚”。在此行框架下，美方代表团会见了吉尔吉斯斯坦高级官员、民间社会和经济代表，“以寻找美国能够更好地支持共同价值观、当地文化和经济发展的方式”；会见了乌兹别克斯坦政府官员、商界领袖和民间社会代表，讨论了“加强经济伙伴关系、共同价值观和美国对赋予妇女权利的支持”；与塔吉克斯坦官员举行了年度双边磋商，就发展经济联系和加强安全合作进行了讨论，还与民间社会代表会面，讨论了对阿富汗难民的人道主义援助、人权以及关于粮食安全和妇女在社会中作用的合作倡议；会见了哈萨克斯坦高级官员和民间社会领导人，讨论了哈萨克斯坦的改革议程、加强人权保护和赋予妇女权利的努力。

美国代表团此行除与中亚各国官方进行会谈外，还格外注重与社会界（民间社会）和经济界的交流。根据公开发布的信息，议题覆盖双边关系、政治改革、经济合作、人权、阿富汗问题、妇女权利等。较之以往，美国代表团此行阵容强大、对话范围广、议题内容丰富，在力度和广度上体现出了华盛顿的重视，也显示拜登政府的中亚政策出现了“新意”。

此番中亚四国之行是美国经略中亚的重头戏，但并不意味着漏掉了土库曼斯坦。5月中，美国国务院代表团成员、负责南亚和中亚事务的第一副助理国务卿迪恩·汤普森已访问了土库曼斯坦，双方讨论了在政治、经济、人文及气候变化等领域的合作。5月16日，在土库曼斯坦首都阿什哈巴德举行的新闻发布会上，汤普森指出“这只是一个开始”，“我们将继续与土政府合作，加强经济联系，刺激经济增长，并在两国创造就业机会”。

而就在唐纳德·卢5月25日结束对乌兹别克斯坦的访问后，美国阿富汗问题特别代表托马斯·韦斯特率领的美国代表团又于26日至28日访问了该国。托马斯·韦斯特与乌外长弗拉基米尔·诺罗夫、乌总统阿富汗问题特别代表伊斯马图拉·伊尔加舍夫举行了会谈，双方就阿富汗当前局势及向该国提供人道主义援助交换了意见。此前，唐纳德·卢也与乌方讨论了该问题。

美国在中亚的新动作

这一连串动作当然不是美国一时兴起，而是其经略中亚的冰山一角。如果把美国政客台面上的言行看作冰山的水上部分，那美国中亚政策的水下部分或许更令人震惊。

《美国的中亚战略（2019-2025）：加强主权和促进经济繁荣》指出，美国提供了超过90亿美元的直接援助，以支持中亚地区的和平与安全、民主改革和经济增长，以及满足人道主义需求。美国牵头世界银行、国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行和亚洲开发银行提供了逾500亿美元的贷款和技术援助，以支持中亚地区发展。与此同时，美国私营部门在中亚的商业企业投资已超过310亿美元，为当地创造了数千个就业机会。美国与中亚各国建立了牢固的民间联系，直接资助了4万余名学生。中亚国家每年访问美国的人数为140万人次，主要为了学习英语、体验美国文化并获得所需技能。此外，美国已投资超过9000万美元用于中亚国家的边境安全建设，包括培训海关和边防警卫、升级边境安全设备、建设新的边境哨所等。

在利用软实力塑造中亚社会价值观方面，美国着力尤著，唐纳德·卢此行之所以将与民间社会人士的会见作为不可或缺的一环即缘于此。美国在中亚地区的软实力主要基于民主和西方生活方式，其相关政策主要针对寻求自我意识的青年，重点培养“崛起的中亚新一代”，让他们成为接受西方价值观的人。

目前，美国正与中亚各国合作，通过小学、中学和高等教育改革，为中亚的新一代提供技术、管理、英语和批判性思维技能等方面的教育。对此，匹兹堡大学中亚和南亚问题专家詹妮弗·布里克·穆尔塔扎什维利指出，美国与中亚的接触侧重于经济发展和公共行政之间的交叉点，包括打击腐败和与新兴民间社会合作，其中教育是美国与中亚各国合作的最大需求领域。

此外，美国还格外注意提升中亚民众的媒体运用知识和能力。为此，美国推出中亚媒体计划（Media CAMP）旨在在哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦建立一个平衡的信息环境。该计划预算1500万美元，实施时间从2018年10月1日至2023年9月30日。该计划主要方向包括：一、帮助媒体就重要的政治和社会话题创作平衡、信息丰富和公正的叙事；二、提高年轻人和成年人的媒体和信息素养，增加高水平信息提供者和受众的数量；三、改善媒体法治环境。

美方对于该计划的预期成果主要在于，通过媒体合作、民众参与、手段创新等来增加平衡的、基于事实的信息流，鼓励民众参与新闻和信息制作，促进大众传媒发展等。按照该项目的官方说法，此举旨在在中亚国家建立平衡的信息环境，引导民众以开放的态度交流思想、交换不同的意见和观点。实际上，美国此举的深层涵义在于由此带领中亚民众进入新媒体时代，而在新媒体时代，民众参与和参与集体抗争的成本将大大降低。

布林肯卷土重来

过去，观察美国与中亚国家的关系，经常引用美国前总统国家安全事务助理布热津斯基的那句话，中亚“这个地区在地缘战略上对美国的含义十分清楚：美国相距太远而无法在欧亚大陆的这一部分成为主导力量，但美国又太强大而不能不参与这一地区的事务”。也就是说，中亚并不是美国对外政策的核心关注地区。以美国2006年《丝绸之路战略法案》（是1999年版的“升级版”）为例，美国的中亚政策主要关注能源合作、反恐合作、民主改革和公民社会发展。

但2005年3月吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”与5月乌兹别克斯坦的“安集延事件”，对美国在中亚的推进造成了打击，使美国在“9·11”事件后与中亚国家建立起的关系发生了明显倒退，最显著的表现就是美国被迫撤出了“9·11”事件后在中亚的军事存在。这让美国切实体会到了“相距太远而无法在欧亚大陆的这一部分成为主导力量”，同时意识到俄罗斯在该地区拥有的传统影响力难以轻易撼动。

再加之从阿富汗撤军一事在美国国内开始被讨论，美国国内就“后阿富汗”时代的美国与中亚关系产生了分歧：

一种观点认为中亚对美国战略重要性降低，应将与中亚关系的重点转向经济合作。如2015年5月美国智库战略与国际问题研究中心（CSIS）发布的报告《中亚在欧亚重新连通过程中的地位》（Central Asia in a Reconnecting Eurasia）指出，在新的历史时期，美国应重新平衡中亚政策目标，美国并不是欧亚地区的直接利益相关方，对中亚影响力也相对有限，未来成为地区主导者更不现实，应由安全主导转向兼顾经济社会发展和安全；2016年1月卡内基国际和平基金会发布的研究报告《美国的“中亚政策3.0”》也指出，随着美国持续缩小其在阿富汗的军事存在，中亚作为美国进入阿富汗的战略要道的地位不复存在，因此中亚地区在美国战略考量中的重要性也随之降低。

另一种观点认为，中亚的重要性并未因美国从阿富汗撤军而降低，加强与中亚的安全合作仍是最优先目标。如2015年3月31日，当时还是奥巴马政府副国务卿的布林肯在布鲁金斯学会发表讲话时强调，“有些人将我们的部队从阿富汗的缩减视为这个地区对美国重要性的下降，但事实绝非如此。”他具体指出，与中亚国家的接触旨在实现三个重要目标：加强伙伴关系，以推进共同安全；打造更紧密的经济联系；推动和倡导善治和人权。布林肯仍坚持将安全合作放在首位，因为他认为与中亚的安全合作有利于减少中亚国家对俄罗斯的依赖。

如果从思想谱系上划分这两种观点，前者属于自由主义，倾向于合作，强调美国有必要采取针对性政策，积极推动中亚一体化，帮助该地区实现繁荣、安全和稳定，承认与中俄两国的利益关切，引导中俄两国的中亚政策朝符合美国利益的方向发展；后者属于现实主义，倾向于地缘政治博弈，强调应加强美国与中亚国家在安全、经济、政治、人文等诸领域的合作，但合作旨在使中亚国家摆脱对俄罗斯的依赖，追求在中亚地区权力格局中形成美进俄退的态势。若联想到彼时美俄关系正因2014年克里米亚危机出现下滑，则不难理解后一种立场。

持后一种观点的核心人物布林肯2017年随着奥巴马政府任期结束而卸任，以及美国从阿富汗撤军一事迟迟未动，且特朗普上台伊始试图改善美俄关系，美国的中亚政策2020年前未发生质变，一仍过去总体上偏向于某种自由主义的合作哲学，排他性不强。但随着“通俄门”的逼压，以及美俄因叙利亚、北约东扩、乌克兰等问题再度陷入对抗，与此同时，中美关系也发生变化，美国调整全球战略，明确将俄罗斯和中国视为竞争对手，对两国进行遏制。

布林肯和拜登

在这种背景下，2020年2月5日，特朗普政府公布了关于美国中亚政策的重要战略文件《美国的中亚战略（2019-2025）：加强主权和促进经济繁荣》，标志着美国对中亚地区的认识发生了转变，开始有意将中亚打造为遏制俄、中两国的重要前沿。2021年初，布林肯被任命为拜登政府的国务卿，美国的中亚政策完全回到了地缘博弈轨道，越来越具有指向俄、中两国的对抗性。

美国的“一根筋”

2001年“9·11”事件发生后，中亚国家如乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦都曾允许美国使用境内军事基地，并为美提供进入阿富汗的物资运输通道。这是美国在中亚实现军事存在的高光时刻。2005年被中亚国家“清退”后，美国一直念念不忘。

在从阿富汗撤军一事提上日程后，美国就一直尝试以确保中亚地区安全为由头，再度实现在中亚的军事存在。俄罗斯、中国与中亚地区相邻，美国若得偿所愿，可便于对两国的“窥伺”。近年来大国关系出现变化后，美国的这一意图更加强烈。

美国为此从2019年就一直通过“C5+1”等各类磋商机制向中亚国家建议，美国在中亚建立针对阿富汗问题的专门机构，与中亚国家进行合作，共同应对来自阿富汗的恐怖主义威胁，确保地区安全。这实际是美国试图在中亚实现军事存在的另一种说辞。

2021年7月15日，美国与中亚国家举行的“C5+1”会谈上，美国总统国土安全顾问伊丽莎白·舍伍德-兰德尔再次提出“老生常谈”的建议，希望在中亚获得一个驻军地点。当年8月30日，美国宣布完成从阿富汗撤军。美国更是积极开始通过单边和多边的各种场合，试探、建议和劝说中亚国家与美国加强在安全领域的合作。尽管中亚国家为了消除俄罗斯的疑虑，都明确表示不会允许别国驻军，例如乌兹别克斯坦外长2021年底宣称“从未与美国讨论过在乌建立美国军事基地”，乌国防部长也表示该国法律不允许别国在乌领土上部署军事基地和军事设施，但华盛顿方面在此事上仍表现出“一根筋”式的固执。2022年3月1日，中亚五国与美国的“C5+1”外长会谈以网络视频会议形式举行，布林肯再次提出美国军事基地或中转基地返回中亚地区的可能性。

目前，在美国驻军重返中亚问题上最令俄罗斯担心的国家是乌兹别克斯坦。吉尔吉斯斯坦对俄依赖较大，而乌兹别克斯坦是中亚五国中独立性最强的国家，既不是集体安全条约组织成员，也不是欧亚经济联盟成员（只是观察员国）。集安组织与欧亚经济联盟分别是俄罗斯在欧亚地区主导的安全一体化组织和经济一体化组织，也是俄在该地区施加影响的两个重要抓手。

乌兹别克斯坦还是中亚军事实力最强的国家，且与阿富汗毗邻，在阿富汗问题的解决上一直扮演着重要角色。无论苏联发动阿富汗战争，还是美国进行反恐战争，都是利用乌兹别克斯坦的通道将人员和物资运入阿富汗。《华尔街日报》曾报道了五角大楼利用乌兹别克斯坦建立基地的计划。美国政治网站（POLITICO.COM）援引美国国会的消息来源称，五角大楼讨论在乌兹别克斯坦建立军事存在的可能性时认为，“此举将使美军能够更好地观察地区局势，并在必要时对阿富汗境内的目标进行打击”。

莫斯科在关注

俄罗斯始终密切关注美国在中亚的举动，并将此与当前的乌克兰危机联系起来。对于唐纳德·卢访问中亚四国，俄罗斯国家杜马委员会第一副主席康斯坦丁·扎图林对“报纸”网表示，预计外国势力代表团会“经常”前往俄罗斯周边国家，特别是“基于他们官方宣布的阻止俄罗斯获胜的愿望”。他还强调，美国现在比以往任何时候都更反对俄罗斯在后苏联空间的影响力，因此俄罗斯应密切关注此类访问。

扎图林认为俄罗斯应积极应对美国的举动。他直白地说，中亚国家作为现代国家已独立至少30年了，当前，它们希望站在一边与俄、美“两不相干”，但鉴于俄罗斯与中亚国家的关系、俄罗斯与美国的关系，中亚国家试图“两不相干”是根本不可能的。

俄罗斯有学者认为“理论上存在美国在乌兹别克斯坦设立美军基地的可能性”。俄外交部外交学院全球研究和国际关系中心主任、PIR中心顾问瓦迪姆·科久林指出，尽管2018年批准的乌兹别克斯坦军事学说直接指出，不可能在该国建立外国军事基地和设施。但这不过是一个如何解释的问题，军事基地完全可以被称为“反恐基地”或“人道主义”，“在许多情况下，问题的核心在于价格，华盛顿与塔什干正在讨价还价”。

俄罗斯官员和学者的评论体现了莫斯科在中亚问题上的焦虑，因为莫斯科确实面临着难以破解的困局：因为与乌克兰的冲突，俄罗斯对中亚的投入和关注不可避免地降低，而调离驻军在该地区形成的“安全赤字”的确给包括美国在内的外部力量提供了进入的机会。在这个当口，美国见缝插针。5月10日，美驻塔吉克斯坦大使约翰·马克·波默斯海姆表示，美将向塔拨款6000万美元用于安全保障。此外，土耳其、伊朗等国家也加强了与中亚国家的安全合作。

但中亚国家也不会马上就完全倒向美国，多元平衡对中亚国家而言是最有利的，现仍在经济、安全等诸多领域与俄罗斯有着千丝万缕的联系，尚须顾虑莫斯科的地缘安全担忧和焦虑。确如俄外长拉夫罗夫2021年7月在乌兹别克斯坦首都塔什干出席“中亚和南亚”2021会议后回答记者提问时强调的那样，俄罗斯的中亚国家盟友们没人愿意接待美军，因为这意味着用自己的领土和人民去承担随之而来的风险。

大气候叠加小气候

历史上，中亚作为“地心岛”一直是各大文明板块的交汇区，因此，该地区在主体性上总是表现出轮廓的模糊性与内核的多变性。体现在现实政治中，中亚国家既是各种外国力量争取的对象，也容易成为某一方的附庸，呈现出一种“左右逢源”与“依附顺从”的摇摆。

苏联解体后，中亚国家成为独立主体。30年来，中亚国家在经济、外交、人文交流等方面实现了多元平衡，与美国、俄罗斯、土耳其、伊朗、日本、韩国、印度等均建立了虽不是等距离但却并无“量级”区别的关系。但在安全上，中亚国家整体仍明显依赖于莫斯科。而包括维护领土完整和保护本国公民生命安全的国家生存，又是国之为国最基本的需求。因此，中亚国家与俄罗斯之间的关系具有特殊性，俄罗斯也凭借中亚国家在安全上的依赖，影响中亚国家的政治、经济、社会、文化等诸多面向。从这个意义上来说，苏联解体带来的影响仍在持续，中亚国家的主体性建设也尚未完成。

毫无疑问，大国关系的调整为中亚国家维持多元平衡带来了挑战。但更严峻的挑战似乎是针对中亚国家不完善的国家建设，新冠疫情对中亚国家的治理能力、经济发展带来了挑战，俄乌冲突后形成的安全赤字对中亚国家的安全保障能力带来了挑战。

从外部性的国际关系角度来分析，面对当前大国在中亚地区的博弈和争夺，中亚国家面临着继续奉行“多元平衡”还是转而“一边倒”的两歧路口；而从内部国家建设角度分析，谁能为中亚国家提供安全稳定、经济发展及社会多元等实现现代化的资源，谁则有可能成为在该地区进行博弈的最终赢家。就前者而言，这是中亚地区的一个小气候环境，而就后者而言，实现国家现代化是中亚国家未来相当长一段时间的大气候环境，小气候与大气候的交互叠加是影响中亚国家走向的双重因素，而大小气候之间又是相互影响的，这是中亚问题复杂的原因所在。

（荣杰，复旦大学发展研究院博士后；郭鑫，清华大学俄罗斯研究院科研助理）