【文/观察者网专栏作者 林辉煌】

这些年来，无论是脱贫攻坚还是乡村振兴，一个备受关注的问题就是“政府干，农民看”。政府向农村投入大量的资源，积极推动乡村建设，但是农民的内生动力却很难被激活。

最近，国家乡村振兴局、中央组织部、国家发展改革委、民政部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部联合印发了《农民参与乡村建设指南（试行）》（以下简称《指南》），算是对这个问题的回应。

这份文件也许是我这段时间看过的最重要的一份，把农民作为乡村建设的主体力量，以及如何组织农民参与村庄规划编制、乡村基础设施和公共服务设施建设与管护等工作，说得比较清楚，确实具有一定的指南意义。

《指南》共36条，分为七章，分别是总则、组织动员农民参与、引导农民参与村庄规划、带动农民实施建设、支持农民参与管护、强化农民参与保障、附则。

关于现代化的讨论很多，我认为最重要的有两个内涵。一是免于匮乏的自由状态，二是公共参与的责任状态。如果说自由的实现是现代化的根本目标，那么责任则是内含于该目标的根本要求。这些年来的农村改革政策，重点在于塑造农民的权利和自由，试图以此弥补之前农民所承受的超量的负担。很难说这几年的改革在多大程度上实现了农民的自由，但是在农民应当承担什么样的责任上，似乎缺少理性的探讨。

《指南》要探讨的正是这个层面的问题。如果我们从现代化的角度来审视这份文本，《指南》的意义确实重要，它将农民的参与责任带入乡村建设的公共讨论之中，即使这种参与责任在文本的表述呈现上依然带有“自由权利”的味道，强调的是“保障农民参与权益”（第二十九条）。

被锁定的基层组织

农民的参与责任如何实现？至少需要具备三个要素：农民、基层组织和国家。

先来看基层组织。

作为与农民直接打交道的主体，基层组织在确保农民实现参与责任的过程中发挥着基础性的作用。《指南》强调了两类基层组织的功能，即农村基层党组织和村民自治组织，要求“健全党组织领导下的村民自治机制”（第五条）。

一方面，“增强农村基层党组织政治功能和组织功能，完善农村基层党组织引领带动机制，运用网格化管理、党员联户、党员示范带动等联系群众工作机制，组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众。”（第六条） 另一方面，“完善村党组织领导下的村民委员会、村务监督委员会、村集体经济组织推动落实机制，……对乡村建设重要事项，由村民委员会组织农民充分讨论、参与决策、投身建设和管护，村务监督委员会组织农民监督资金使用、项目建设、政策落实，农村集体经济组织可结合实际组织成员承担建设、管护任务。”（第七条）

基层组织的重要性，再怎么强调也不为过。没有基层组织的组织和动员，农民也很难有效参与到乡村建设之中。但是基层组织要发挥组织和动员农民的功能，就必须花大量的时间和精力深入群众，与农民打交道。

然而，从调研的实际情况来看，随着村庄工作的行政化和文牍化，当前基层干部几乎都被锁定在办公室里搞材料或者开会，根本没有时间和精力深入群众，了解群众，动员群众。我们在Y县的调研发现，乡村干部超过三分之二的时间都用于填报材料和迎接检查，苦不堪言。

“当前基层干部几乎都被锁定在办公室里搞材料或者开会”（图/新华社）

如何保障基层组织的人民性而不是官僚性，这是实现农民有效参与的关键所在。

国家的工具

接下来看看国家在保障农民实现参与责任的作用。

首先是加强乡村建设的理念和技能培训——

“培养一批乡村建设工匠、土专家等本土人才，结合基层干部培训，提高乡镇干部、村党组织书记等组织农民参与乡村建设的能力。”（第三十条）

其次是创新政府财政投入机制——

“对采取以工代赈方式实施的农业农村基础设施项目，按照招投标法和村庄建设项目施行简易审批的有关要求，可以不进行招标。对农民投资投劳项目，采取直接补助、以奖代补等方式推进建设。”（第三十一条） 优化项目竞争机制，“优先支持村‘两委’动员能力强、群众参与程度高、投工投劳意愿足、利益冲突化解好的村庄实施基础项目建设，优先支持参与意愿高、主动投工投劳的农户实施入户项目建设。”（第十一条）

这种以群众参与程度和基层组织能力为标准的竞争性财政体制，能够很好发挥“财政引领治理”的功能，值得倡导。同时，这也意味着国家对乡村建设要保持足够的制度耐心，创造条件让农民自愿参与进来，而不是强迫农民参与，更不是“扛着”农民参与。如果农民还没有准备好，就耐心等一等。农村现代化早几年、晚几年实现，这并不重要，重要的是农村现代化的主体，也就是农民本身要先实现现代化。

再次是定期调查评估农民的参与状态——

“将项目实施前农民对乡村建设政策和参与方式的知晓率，项目实施中农民以投工投劳、捐款捐物、志愿服务等形式参加建设的参与率，项目实施后农民对项目质量和建设效果的满意度，分别作为项目批准立项、奖补资金拨付、竣工验收的重要指标，原则上知晓率、参与率、满意度应分别达到80%以上。”（第三十二条）

实际上这也属于优化财政支出体制的一部分，即财政资源下乡应当回应广大农民的真实需求，这是确立财政合法性的核心要求。

最后是把农民参与状态纳入国家认证体系——

“将农民参与乡村建设作为全国文明村镇、国家乡村振兴示范县及省级部门按规定开展的乡村振兴示范乡镇、示范村创建的重要内容，纳入美丽宜居村庄示范创建和美丽庭院评选指标。支持县（市、区）选树一批农民参与乡村建设先进村、模范户。”（第三十三条）

总结起来，国家工具至少包括教育、财政和认证三种。教育也许是最重要的一种举措，因为只有改变人的意识，才有可能真正改变人的行为。当然，教育也是最难的，如果仅仅是上课宣讲，一般都不会有什么好的效果。关键还是在公共参与中完成公共参与的教育，这是乡村建设的重大议题。财政和认证自然也是重要的，一个是里子，一个是面子，都能发挥行为引导作用。

这里讲讲财政。财政要引导农民参与乡村建设，最难的有两点，一是实现农民需求与财政资源的对接，二是确保财政资源主要用于满足广大农民的真实需求而不是满足政府主官的政绩需求。关于后面这一点，《指南》并没有涉及。

以前地方政府天天抱怨财政资源过于碎片化，无法统筹用于农村基础设施建设，后来让县里整合涉农资金，没想到问题更大，因为整合后的资金大多被用于政绩工程的打造。

我们在另外一个县的调研发现，该县持续多年试图将一个镇郊村打造成供上级领导参观考察的明星村，一年投入了上亿的涉农资金，引发其他村庄的强烈不满。这种将大部分财政资源集中腾挪到个别村为上级领导造点的案例，非常普遍。

从制度建设来讲，农民要切实参与到涉农财政资源的分配体制中，而不是等着被分配。

资料图来源：新华社

如何对农民提要求？

说到这里，就触碰到农民参与的第三个要素，也是最根本的要素：农民。虽然这个字眼在《指南》出现了无数次，但几乎都是以被动者的形象出现的。

农民参与乡村建设，首先是对农民自身角色的定位。

在我看来，至少应当有一章专门用来讲“农民参与责任”，列出农民参与的必要性、参与内容、参与形式，以及不参与的后果。当然，也可以讲一些农民参与的权利，正如《指南》所提到的。但是强调权利往往会有个问题，即权利是可以放弃的。而乡村建设中的农民参与是不能放弃的，因此我认为对农民参与的基本定位还是责任，就像家长参与家庭生活、把家庭建设好是一种责任一样。

第十条的规定，有很多人反对。这一条要求“将农民参与乡村建设纳入村规民约，鼓励通过投工投劳、捐款捐物、志愿服务等多种方式参与乡村建设。”反对者认为，在农民收入本就堪忧的情况下，还要求农民通过投工投劳、捐款捐物、志愿服务参与到乡村建设中，似乎有些残酷。

我认为这并不残酷，就像城市居民应该对自己居住的小区负责一样，农民也应该为自己居住的乡村负责，而不是完全等着国家来“包养”。

当然，不是说乡村所有的事务都必须由农民来承担。事实上，就目前来看，乡村建设大都是由政府来承担的，这才有文章开头提到的“政府干，农民看”这种问题。农民是乡村建设的主体，应当承担力所能及的责任，把乡村当成自己的家来建设和发展。这就是我所讲的“农民参与责任”。从这个意义上讲，《指南》对农民的要求并不高。

如果说《指南》有什么明显硬伤的话，那就是还没有完全从农业税费改革开始形成的“向农民赋权”的意识形态中走出来，还没有足够的勇气构建与“权利自由”相制衡的“责任伦理”。

因此，我们在《指南》中看到更多的是基层组织应该怎么做，国家应该怎么做，农民自身的责任依然是不清晰的。农民仍然是等着被促进形成“愿参与、会参与、能参与乡村建设的生动局面”（第六条），被增强“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”（第七条）。

如果农民放弃参与，在国家的考核压力下，地方政府和基层组织是不是还要继续“扛着”农民参与呢？

说到底，我们更需要一份能够对农民提要求，并在此基础上对基层组织和地方政府提要求的文件。

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