该提起民事诉讼还是行政诉讼，这个问题，让江苏省邳州市陈楼镇村民孙胜犯了难。

孙胜曾在邳州市东湖街道经营一座加油站。2014年，因邳州市政府实施“引沂润城”暨南京路北延工程需要占用加油站所租用的土地，孙胜的加油站无法再经营下去。为了减少支出，邳州市政府通过孙胜的亲戚多次与孙胜做工作，最后达成了政府少补偿400余万并在一定范围内协助孙胜选址建加油站的方案。

起初，协议执行比较顺利，孙胜收到了补偿款，也在东湖街道办的协助下重新选了地址并出资办理了相关手续。但在关键的建设用地使用权挂牌出让过程中，因出让公告中未标注“拆迁安置”字样，致使多家单位参与竞拍，竞价过程中孙胜被要求退出。最终，这块地被中石化江苏徐州石油分公司以3481.65万元拿下。值得一提的是，该地块的起拍价仅为310.65万元。

“煮熟的鸭子飞了。”孙胜找市政府多次协商未果后，提起民事诉讼，将邳州市政府起诉至法院，要求邳州市政府赔偿其损失。后徐州市中院裁定该案由新沂市法院审理。庭审笔录显示，新沂市法院审理过程中，邳州市政府曾三次表示该案“适用行政诉讼法”，是“行政诉讼受案范围”。

孙胜撤诉后，向徐州市中院提起了行政诉讼，徐州市中院以行政诉讼案件立案。2022年12月6日，在法庭询问过程中，邳州市政府又辩称“该案不属于行政诉讼案件受案范畴”。审判长表示，法院研究后，如属于行政诉讼的受案范围，将另行通知开庭；如不属于，合议庭将依法评判。

12月16日晚，东湖街道办工作人员答复澎湃新闻（www.thepaper.cn）称，孙胜与该办签订的协议仅仅约定了该办“协助、协调”的义务，是“优先”而不是“必须”，因此该办的义务已履行完毕。孙胜没有成功竞拍土地，并非该办违约造成。

加油站遇拆迁，街道办承诺“协助重新选址”

孙胜告诉澎湃新闻，2011年4月，他租赁了邳州市东湖街道左东村村民陈某的宅基地，用于经营“东方”加油站。双方约定，“如公家规划需要拆迁，土地补偿归甲方（陈某）所有”。孙胜介绍，“东方”加油站于2011年10月投入运营，每年利润能达到100万元。

2013年，邳州市政府启动“引沂润城”工程暨南京路北延工程，计划将洁净的沂河水源引入城区。因工程建设需要，“东方”加油站租用的土地要被征收，孙胜正在经营的加油站也要拆迁。孙胜说：“当时我那个加油站估值有700万，街道办的领导给我做工作，我没有同意。市上领导又通过我家一个亲戚多次给我做工作，说少补偿点，我说那得让我重新选址再建一个加油站。后面市政府同意，我才跟街道办签的协议。”

孙胜与东湖街道办签订的《协议书》。 受访者 供图

2014年1月22日，负责辖区内“引沂润城”工程建设所涉及到的房屋拆除、树木砍伐等工作的东湖街道办与孙胜签订了《邳州市房屋征收补偿协议》（下称《补偿协议》），约定补偿孙胜322万元（包括加油站营业损失补偿、搬迁等一切费用），孙胜则要在15日内腾空房屋交给甲方（街道办）拆除。

同日，东湖街道办还与孙胜签订了一份《协议书》。双方约定，甲方（街道办）协助乙方在官湖镇及陈楼镇范围内重新选址，并负责协调落实办理涉及加油站相关手续（所产生费用由乙方全额出资）。

澎湃新闻注意到，《补偿协议》正文第一段明确写道：“经邳州市政府批准，甲方受邳州市房屋征收与补偿管理办公室委托，依法对乙方的房屋实施征收。”

东湖街道原党工委书记、办事处主任李坤出具的《证明》。 受访者 供图

选中的地块挂牌出让，成交价超三千万

孙胜说，两份协议签订的第二天，他就收到了322万元的补偿款。在东湖街道办的协助下，选址也进行得很顺利。

2014年2月25日，东湖街道办向“引沂润城”工程指挥部提交了《关于申请对东方加油站进行重新选址的请示》。三天后，邳州市时任副市长卫道光签批同意。

孙胜说，他选中的那块地在陈楼镇南京路北延西侧，3亩多不到4亩。原来并不是建设用地。2017年，孙胜办理了新建加油站所需要的地质、商务、规划等相关审批手续，“办这些手续跑了两三年，花了一百多万。”

孙胜说，该地块经批复征收转为国有建设用地后，要通过挂牌出让才能交给他建加油站。“一开始我也不放心，万一拍不到这块地怎么办。政府的人给我说，招拍挂只是走个程序，我这是属于拆迁安置，到时候会标注清楚的。”就这样，他把办好的所有审批手续交给了邳州市原国土资源局。

《邳州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（部分）。 网页截图

孙胜的担心不幸被言中：2017年8月23日，邳州市原国土资源局发布《邳州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，一次性挂牌出让11宗地块的国有土地使用权。其中，孙胜选中的地块编号为“2017-64”，总面积2178.3平方米，使用年限40年，土地用途为“其他商服用地”，起始价310.65万元，每次加价幅度为3万元。但是，该出让公告中并无“拆迁安置”的相关表述。

孙胜回忆，中国石化销售有限公司江苏徐州石油分公司（下称：中石化徐州公司）等四五家单位或个人也报名参与竞拍。拍到七八百万时，只剩下他与中石化徐州公司继续竞价。

“当时加（价）到七八百万的时候我也有点不敢加了，他们让我再坚持一下。但当我出价到3478.65万元时，却要求我退出。”孙胜说。

最终，经过1057轮竞价，中石化徐州公司以3481.65万元摘得“2017-64”号地块40年的使用权。

孙胜说：“竞拍结束当天我被叫到市政府办公室，几个领导说这事他们没有办妥，会给我补偿的，也会把我的问题解决。但是直到现在，问题依然没有解决。”

《供地结果信息》。 网页截图

不仅如此，拍得土地使用权的中石化徐州公司也受到影响。《供地结果信息》显示，该地块的约定交地时间为2017年12月31日，约定加油站开工时间为2018年6月8日，施工时间一年。孙胜介绍，该加油站去年5月才开始施工，今年9月正式营业。

提民事诉讼，市政府辩称应为行政诉讼受案范围

眼看问题迟迟得不到解决，2019年，孙胜以合同纠纷提起民事诉讼，将邳州市政府起诉至邳州市法院。邳州市法院经审查认为，不便行使管辖权。

同年6月4日，徐州市中级法院作出民事裁定，认为因邳州市政府系该案被告，为避免产生合理怀疑，确保裁判公正，该案宜由其他人民法院管辖，遂裁定该案由新沂市法院审理。

新沂市法院立案后，先后四次开庭审理此案。法庭笔录显示，邳州市政府在第一次开庭时辩称，孙胜与案外人签订的《补偿协议》是行政合同，并不是平等主体之间的民事合同，根据2011年1月21日施行的《国有土地房屋征收补偿条例》相关规定，对房屋土地征收补偿及诉讼的，应提起行政诉讼而不是民事诉讼，因此本案适用《行政诉讼法》而不是《民事诉讼法》，本案是行政诉讼受案范围，孙胜提起民事诉讼没有法律依据。

邳州市政府在第二次开庭时表示，本案是行政诉讼，而不是民事诉讼。本案是发生在2011年之后，根据《国务院国有土地房屋征收与补偿条例》第二十五条规定应当作为行政案件审理。

邳州市政府在第四次开庭发表辩论意见时再次提出，本案是行政诉讼，适用行政法，不是民事诉讼，且孙胜在整个诉讼过程中说是政府行为，这一问题由合议庭审查认定。

孙胜说，法庭向他释明，他应当提起行政诉讼，如他不愿意撤诉，法庭也将驳回他的诉讼请求。于是，他于2019年12月9日向新沂市法院提出撤诉申请。当日，新沂市法院裁定准许孙胜撤诉。

中石化徐州公司修建的加油站于今年9月营业。 受访者 供图

提起行政诉讼，市政府又辩称不属于行政诉讼案件受案范畴

2022年6月，孙胜以邳州市政府为原告、东湖街道办和邳州市房屋征收办为第三人，向徐州市中院提起了行政诉讼。

徐州市中院于8月2日作出的《受理通知书》显示，孙胜诉邳州市政府行政行为(案由），该院已立案受理。

12月6日，徐州市中院组织各方当事人进行证据交换，并就“本案是否属于行政诉讼案件受案范围”听取各方意见。邳州市政府法定代表人、市长王伟未到庭，到庭的有两名委托的诉讼代理人，一名是东湖街道办副主任王自勤，另一名为律师。

庭上，邳州市政府委托诉讼代理人发表答辩意见时表示，本案不属于行政诉讼案件受案范畴。孙胜请求解除的两份协议均签订于2014年1月，属于2015年5月1日前签订的，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。根据当时的《行政诉讼法》及司法解释的规定，对行政机关履行土地房屋征收补偿协议产生的纠纷不在行政诉讼的受案范围内，故本案不属于行政诉讼案件受案范畴。此外，东湖街道办和邳州市房屋征收办也以同样理由认为案件不属于行政诉讼案件受案范畴。

值得注意的是，邳州市政府委托诉讼代理人在回答审判员提问时称：“在原告起诉的民事案件中，被告邳州市政府作了三点答辩意见，并没有辩称案件是属于行政案件。书面的答辩状还在新沂市法院卷宗内。”

对邳州市政府委托诉讼代理人的前述说法，孙胜认为，这明显是撒谎，有新沂市法院庭审笔录中的记载为证。

孙胜委托的诉讼代理人、北京市炜衡律师事务所律师任东杰认为，根据当时（2014年1月22日）的《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，行政协议行为应当属于行政诉讼的受案范围。

此外，现行有效的司法指导性文件《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第21条对“起诉修改后的行政诉讼法施行前的行政协议行为，人民法院是否应当受理”的问题进行了明确解答：“当事人对修改后的行政诉讼法实施前的行政协议行为提起行政诉讼，符合法定受理条件的，人民法院应当依法予以受理。”理由为：“行政诉讼法第十二条关于行政诉讼受案范围的列举，只是对常见或实践中有争议的可诉行政行为受案范围的不完全列举。行政协议行为属于行政行为，且对当事人的人身权、财产权有可能会产生不利影响，根据1989年行政诉讼法规定，行政协议行为即应当属于行政诉讼的受案范围。只是在行政诉讼法修改之前，司法实践中对行政协议争议是通过民事诉讼，还是通过行政诉讼解决，确有争议。修改后的行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项作出列举，对此予以明确，并非扩大行政诉讼的受案范围。”

当日询问最后，审判长说，该案无论通过民事诉讼还是行政诉讼解决，均应本着实质性化解矛盾的目的，询问一下双方当事人，原告的赔偿请求是否可以庭后协调（前提是原告的请求合理、合法）。孙胜表示同意，邳州市政府代理人表示回去汇报，三日内向法庭回复。

审判长表示，法院研究后，如属于行政诉讼的受案范围，将另行通知开庭；如不属于，合议庭将依法评判。

12月12日，任东杰从审判长处获悉，邳州市政府代理人当日答复审判长，邳州市政府不同意庭后协调。

12月16日晚，东湖街道办一名王姓工作人员答复澎湃新闻称，他是2020年到东湖街道办工作的，据其了解，孙胜与该办签订的协议仅仅约定了该办“协助、协调”的义务，是“优先”而不是“必须”，因此该办的义务已履行完毕。孙胜没有成功竞拍土地，并非该办违约造成。