【文/观察者网专栏作者 刘升、夏柱智】

国家发展改革委等十九个部门在1月28日共同发布了《国家发展改革委等部门关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》（简称《意见》）。

可能是受媒体标题影响，众多网友将注意力集中在“鼓励支持有条件有意愿的搬迁群众进城落户”这点，在未看全文的情况下就开始或评论或抨击。

其实，这《意见》是我国易地扶贫搬迁工作中的又一个重要文件。而易地扶贫搬迁作为我国脱贫攻坚战最具标志性意义的头号工程，一直都是中央和各级地方政府的重要工作。

《意见》的核心内容，实际上是要推动易地搬迁安置区融入新型城镇化，从中也可以看出两方面问题：

一方面，尽管到2020年我国的易地扶贫搬迁安置区已经全部建设完成，所有易地扶贫搬迁群众已经全部实现搬迁入住，但到了2023年，易地扶贫搬迁的城镇融入仍然没有完成；

另一方面，易地扶贫搬迁的城镇融入已经成为一个依靠自身甚至少数几个部门都难以解决的问题，所以不得不依靠十九个部门联合发出《意见》。

要了解此次国家之所以如此重视地推出《意见》，就需要先弄清当前易地扶贫搬迁的城镇融入背景和现状。

在2015年到2020年的5年时间里，我国共在全国22个省（区、市）约1400个县（市、区）实施易地扶贫搬迁，搬迁总人口1628万，速度和规模均史无前例。在此期间，全国约建成3.5万个集中安置区，其中5000多个城镇安置区，约安置500多万人，3万多个农村安置点，约安置460多万人。简言之，大型易地扶贫搬迁安置区主要集中在城镇，尤其是在中西部县城。

由此可见，易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化的核心问题，还是易地扶贫搬迁群众的城镇融入。

图为笔者曾调研过的易地扶贫搬迁安置区（作者供图）

笔者及所在团队从2017年开始在全国各地追踪调研相关议题，调研发现，当前中西部城镇地区易地扶贫搬迁群众的城镇社会融入呈现出“半融入”的状态，也就是基本每个搬迁家庭都在城镇安置区有人，但都不完整，也不会一直都在。

通常的搬迁家庭的结构都是“一家三地”模式：搬迁家庭中的老人因无法在城镇就业，在城镇安置区生活只会增加家庭负担，于是大多已经返回农村，依靠土地自养；搬迁家庭中的青壮年男性长期在东部沿海地区务工赚钱；搬迁家庭中的母亲留在城镇安置区中照顾未成年的孩子读书。

在这种模式下，显然只有搬迁家庭中的母亲和孩子在形式上融入了城镇安置区，并不是搬迁群众家庭的融入。

也就是说，搬迁群众依靠政府的大力支持搬得出村庄，但是难以融入城镇，他们的家庭生计模式、家庭结构和普通的农民家庭并没有差别，采用的是“半工半耕”的家庭收入模式，和城镇是“半融入”的关系。

此次《意见》的发布，显然国家已经发现了这个问题，并且将易地扶贫搬迁群众在城镇的完全融入看成是一个重要的问题，需要解决，所以提出了六大类十七条具体实施措施。

那么，这些措施是否能够有效呢？这里提供一个简单的框架，考察一个群体是否能够融入迁入地，通常是从迁出地、迁出对象（搬迁群众）和迁入地这三个角度进行观察。

迁出地角度

《意见》已经明确意识到，要实现搬迁群众在迁入地城镇的融入，不但要保障搬迁群众在迁出地的利益不受损失，还要能够为搬迁群众的城镇融入提供支持。为此，《意见》指出，“探索整合利用腾退宅基地和碎片化集体建设用地，加快土地流转”、“盘活迁出地土地资源，不断拓宽搬迁群众增收渠道”。

应该说，想法非常好，但实施起来非常困难。一方面，易地扶贫搬迁主要是零星搬迁，大多都是一个自然村搬几户，从整体来看，整个村庄的土地仍然呈碎片化；另一方面，迁出地自然条件太恶劣，难以规模经营。

之所以进行易地扶贫搬迁，就是因为经过多年扶贫，剩下的都是最贫困的地区，而易地扶贫搬迁群众主要都是生活在“一方水土养不起一方人”的地方。简单地说，就是迁出地自然条件恶劣、脆弱，改造难度大，所以才需要搬迁。而整村（自然村）搬迁的地方，也因恶劣的自然环境没办法平整土地，水利、道路等基础设施条件较差，很难大规模机械化作业，自然也难以流转。

此次易地搬迁的迁出地主要集中在我国西南、西北等自然环境恶劣的地方。如笔者曾调研的搬迁群众过去生活在滇黔交界处，房子建在半山崖上，门口就是大河，每天进出门都要通过危险的“溜索”过河，出门去镇上赶场要走一个多小时，家里的猪都必须拴住，否则掉进门口的河里就找不到了。在这种地方，群众的土地都是在山里东一块西一块自己开垦出来，然后靠天吃饭。

“溜索”（图自央视新闻报道）

在这种既没有道路、也没有水利等基础设施的山区，显然要将土地流转出去非常困难。调研发现，易地扶贫搬迁后的土地真正能够流转的非常少，大部分都是让继续留在村里的亲戚朋友耕种，只要不荒就行，很少有租金。

至于说把宅基地及碎片化集体建设用地流转出来，那更是无稽之谈了。

迁出群众的宅基地要被复垦出来成为耕地，由于恶劣的自然资源条件，并不是优良的耕地资源。易地扶贫搬迁地区乡镇企业很少，集体建设用地非常少、很零碎，复垦出来之后同样难以作为优良耕地资源。

宅基地及集体建设用地复垦之后，经过自然资源部门验收形成建设用地指标，利用土地增减挂钩政策可以“流转”，但是最终的流转收益依赖政府收购力度，这又以城市用地指标短缺及政府人为控制价格为前提，并不存在所谓的建设用地指标的市场。

有的贫困地区得到国家政策特殊支持，一亩建设用地指标的价值超过30万元。但是这特殊政策支持，并不是说，任何地方，只要能复垦出一亩建设用地，其价值就超过30万元。绝大多数地区的农村建设用地复垦出来，不值钱、政府无力收购、又不能跨区域“流转”出去。

因此，我们看到搬迁群众到了城镇之后，只能依靠打工的工资性收入生活，来自迁出地宅基地、耕地的经营性收入与财产性收入都非常少。

搬迁群众角度

此次易地扶贫搬迁是以搬迁贫困户为主，在1628万搬迁人口中有986万建档立卡贫困户，即便非建档立卡贫困户，其经济状况也普遍不佳。

调研发现，贫困户大多都存在劳动力质量低和家庭负担重这些问题。这其中主要是因为疾病的困扰，有病劳动力质量不高、而且带来家庭沉重的负担。有的贫困户完全失去了劳动力，完全依靠国家扶持；有的贫困户半失去劳动力，需要国家部分地提供扶持。

这些贫困户难以依靠自身能力搬出村庄，国家给他们在县城（小城镇）建设集中安置区，贫困的群众几乎是“拎包入住”，获得了几十万元的房产。这是很多有劳动力的家庭羡慕的。这几十万元的房产需要打工农民家庭数年的积蓄，而贫困户家庭依靠身份就获得了。

但是，搬到县城，并不意味着他们家庭劳动力质量就能得到根本提升。他们的劳动就业问题依然难以解决，而且由于他们离开村庄、离开传统的生计模式，他们存在更严重的就业问题。

此次发布的《意见》尤其重视搬迁群众的就业问题，要求通过“全面促进多元化就业”“大力支持多业态创业”“全方位提升就业技能”等来实现“促进高质量就业”。应该说，就业作为搬迁群众融入城镇的基础，正是易地扶贫搬迁群众当前遇到的最主要问题，也是各地方政府当前最主要和最头痛的工作内容。

从调研来看，当前城镇安置区中搬迁家庭的就业主要是三种方式：

第一是劳务输出，也就是到东部沿海地区务工，这是最主要的务工方式，一般是青年群体进厂务工居多；

第二是本地就业市场，因为本地务工市场的收入低于东部沿海地区，所以主要服务外出务工困难的中年群体，行业主要是建筑业和零工；

第三是城镇安置区内部的就业机会，这是和普通农民群众有差异的部分。包括：政府购买服务，也就是公益性岗位，从事小区的保安、保洁等工作，工作轻松，月收入在800元左右；还有一部分是在社区中的扶贫车间从事一些服装、手套等制作，计件收入。从事这些工作的一般都是在家照顾孩子的妇女和老人，这些工作时间灵活，不耽误照顾家庭。

在西安镇集镇安置区扶贫车间，工人在赶制电感器。（图/新华社）

整体上，搬迁家庭一般都能够有1-2个劳动力就业，但因为只有务工的工资性收入，加上从事的大多是本地劳动力市场上的简单体力劳动，搬迁家庭的收入都远低于正常城镇居民家庭，及低于自身能力进入城镇安居的农民工家庭。

迁入地角度

此次城镇化的易地扶贫搬迁以县为主，所以易地扶贫搬迁城镇安置区主要集中在中西部县城。为此，《意见》也着重提出了“推动县域产业特色化发展”的问题，希望通过“提升安置区后续产业可持续发展能力”“强化区域产业协作帮扶”和“提升县域特色产业辐射带动能力”等措施来实现中西部县城的吸纳能力，进而实现易地扶贫搬迁群众的融入。

但全国多地县域调研发现这并不容易，因为中西部农业型县城的本质决定了其短期内难以达到东部工业型县城的效果。

如《意见》提出的“发达地区企业+安置区卫星工厂+搬迁群众”这种模式，看起来非常好，但笔者在调研中发现，因为中西部县城地区缺少产业配套基础，导致企业生产成本较高，于是一些企业为了追求利润最大化，在安置区所建设的卫星工厂多是空壳，生产能力很低。

我们曾调研的一个位于西部省份城镇安置区的校服工厂，该工厂利用政策从当地拿到校服订单后，就将订单发到福建总部生产，待生产差不多之后就通过物流运到安置区的卫星工厂，而卫星工厂实际上只是象征性地雇佣了十多个搬迁群众完成最后的几道工序。

中西部县城普遍不具有发达的产业基础，非农就业机会有限，这就让搬迁到城镇的本就弱势的易地扶贫搬迁群众并不容易找到合适的就业机会，融入难度就比较大。

同时，《意见》还发现了一个问题，那就是“城镇化”并不等于“市民化”，即易地扶贫搬迁群众尽管已经搬进了城镇，但他们并没有成为市民。《意见》似乎认为这是户口问题，提出要推进有序落户城镇。

《意见》指出，“提高户籍登记和迁移便利度，鼓励支持有条件有意愿的搬迁群众进城落户。”其实关于搬迁群众在城镇落户，根据易地扶贫搬迁政策，农民搬迁进入城镇后就可以拥有城镇户口，而且各个地方政府都非常希望搬迁群众能够将户口迁入城镇，因为这样比较方便管理，也提高了县域城镇化率，是很大的政绩。为此，各地方都积极提供城镇落户服务，甚至只要搬迁群众同意，地方政府将全权代劳帮助完成城镇落户。

但调研发现，搬迁群众几乎都不愿意把户口迁入县城。理由很简单，因为按照群众的说法“城镇户口几乎没有任何好处”——搬迁群众自嘲即便有了城镇户口也只是个“干居民”，没有多少好处，最多也就是低保标准可能提高了一些。但很多搬迁群众宁可不要城镇低保，而要农村的三块地（宅基地、耕地和林地），尽管这些土地位于自然条件恶劣的山区。

对搬迁群众来说，他们非常担心他们是否能够尽快地融入迁入地城镇，所以他们需要保留农村户籍和农村的“三块地”作为“最后的退路”。

而且，尽管《意见》提出要“依法保障已落户城镇的搬迁群众在迁出地农村的合法权益”。所谓搬迁群众在农村的合法权益，其实就是农村的三块地（宅基地、耕地和林地）的权益。按照当前政策，三块地仍然属于搬迁群众使用，但仍存在一些问题，如搬迁的多子家庭婚后生活怎么办？

一个非常现实的问题是：当前易地扶贫搬迁小区都是按照人均20-25平米提供城镇住房，但如果家中有多个儿子，这些儿子结婚生子后，家庭人口增加，房子显然不够住，搬迁家庭短期内又买不起城镇新房子，他们就可能需要返回农村要求审批宅基地建房子。而按照目前的法律，没有了农村户籍，则无法审批新宅基地。为了能够回到农村建房，农户并不愿意进城落户。

结语

国家多部门联合发布《意见》，表明国家努力在解决这个问题；但是，彻底解决这个问题，任重而道远，不可一蹴而就，不能过于理想化进而自上而下层层施加行政压力。

现实中易地扶贫搬迁群体的城镇融入非常复杂，涉及到经济、社会、文化等多层面融入，不同年龄段、不同性别、不同民族的搬迁群众也呈现出不同的融入状况……

政府的大力扶持只是其中影响因素之一，决定搬迁群众融入城镇更为根本的因素是这一群体整体的城镇就业能力。然而，这也正是他们成为国家扶持的易地扶贫搬迁对象的原因，短期内是很难改变的，这是结构性的、历史性的、区域性的。

当然，上面的分析只能作为一个极简的大框架供决策者参考，不免挂一漏万。

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