包拯是中国历史上最著名的清官之一，他在民间的“显官”为开封府知府（正式名称应为开封府尹），包拯的惩恶所善的故事，都是发生在他开封知府任上。其实，包拯并没真正担任过开封知府。开封府是北宋的首府衙门，由于其地理位置重要，所以，开封府尹一职多由皇族亲王兼任，统揽京城汴梁一应行政、司法、民生要务：“掌尹正畿甸之事，以教法导民而劝课之，中都之狱讼皆受而听焉，小事则专决，大事则禀奏。”

据北宋国制，宋太宗端拱年间开门办公时，官员的汇报次序为：先宰臣、次枢密使、次三司、次开封府、次审刑院……开封府的地位低于三司，而高于审刑各院。而在实际工作中，担任开封府尹的亲王只是挂名，并主持工作，主持工作的是开封领会少尹或是临时委派的官员（称“权知开封府事”）。包拯就曾于嘉祐元年（1056年）十二月至嘉祐三年（1058年）六月间，被短暂召任权知开封府，并迁升右司郎中，主持开封府事。

在包拯的职业生涯中，还有两个职位常常被人提及，一为天章阁待制，一为龙图阁直学士，所以，包拯又被人称为“包待制”“包龙图”。那么，天章阁待制与龙图阁直学士又是个什么官呢？这还得要从宋朝的“馆阁”制说起。北宋有昭文馆、史馆、集贤院三馆和秘阁、龙图阁、天章阁等阁，分掌图书经籍和编修国史等事务，通称“馆阁”。明清以后也沿用此制，并慢慢演变成“内阁”。包拯所任职的二阁，天章阁与龙图阁，其实都是皇家的文化机构。

龙图阁始建于宋真宗咸平四年（1001年），地点位于会庆殿西侧。龙图阁收藏有宋太宗御书、各种典籍、图画、宝瑞，以及宗正寺所进宗室名册、谱牒等。景德四年（1007年），置龙图阁学士，为正三品。学士下设直学士、待制。第一位龙图阁学士为海阳（今潮州东津）人刘昉，世称刘龙图。包拯曾任龙图阁直学士，故民间戏曲小说中也以“包龙图”称之。

在北宋，龙图阁学士是"加官"、"贴职"，一种虚衔，用以加文学之士，备顾问，与论议，以示尊宠，相当于荣誉称号。宋仁宗皇祐四年（1052年），包公因为弹劾外戚张尧佐而触犯了宋仁宗，让他离开京城去任河北督转运使，并加龙图阁直学士的虚衔。天章阁始建于宋真宗天禧四年（1020），以奉真宗御集御书。宋仁宗天圣八年（1030）置天章阁待制。景祐四年（1037）置天章阁侍讲。庆历七年（1047）置天章阁学士、直学士。其品级顺序为天章阁学士、直学士、待制、侍讲。宋仁宗皇祐二年（1050年），包拯曾受任为天章阁待制、知谏院。

所谓“待制”，是指等待诏命，最初设于唐朝。唐太宗即位后，命京官五品以上，更宿中书﹑门下两省，以备访问，是谓“待制”。宋因唐制，于殿﹑阁均设待制之官，其职责为典守文物，位在学士﹑直学士之下。